Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή άνοιξε πρόσφατα δημόσια διαβούλευση για τη ριζική αναθεώρηση των κανόνων που διέπουν τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα των αερομεταφορών και εισέρχεται σε μια ιδιαίτερα κρίσιμη φάση. Πρόκειται για μια σημαντική μεταρρύθμιση που φιλοδοξεί να εκσυγχρονίσει το Νομικό πλαίσιο του 2014 (Aviation Guide lines) λαμβάνοντας υπόψη τις νέες πραγματικότητες της αγοράς και την γενικότερη στρατηγική της Ευρωπαϊκής Ένωσης: την ενεργειακή κρίση, τους φιλόδοξους στόχους της πράσινης μετάβασης, τη μείωση των εκπομπών άνθρακα και την προώθηση βιώσιμων μορφών μεταφοράς. Παράλληλα, η Επιτροπή επιδιώκει αυστηρότερο έλεγχο της δημόσιας χρηματοδότησης, περιορίζοντας τις στρεβλώσεις ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά.
Συγκεκριμένα, τα κυριότερα σημεία που προτείνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι:
- μείωση του ορίου επιλεξιμότητας λειτουργικών ενισχύσεων. Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα μεγαλύτερα αεροδρόμια πρέπει να καλύπτουν τα λειτουργικά τους έξοδα χωρίς κρατική ενίσχυση αναφέροντας ότι πάνω από €1εκ επιβάτες η λειτουργική ενίσχυση ουσιαστικά αποκλείεται σε σχέση με προηγουμένως που ήταν €3εκ επιβάτες .
- κατάργηση των start-up aid schemes για νέα δρομολόγια, Η Επιτροπή προτείνει την πλήρη κατάργηση αυτής της δυνατότητας θεωρώντας ότι οι αεροπορικές εταιρείες πρέπει να αναλαμβάνουν οι ίδιες τον επιχειρηματικό κίνδυνο ανοίγματος νέων γραμμών
- μείωση επενδυτικής ενίσχυσης: οι επενδυτικές ενισχύσεις περιορίζονται σε αεροδρόμια εως 3 εκ. επιβατών, σε σχέση με προηγουμένως που ήταν 5 εκ. επιβάτες
- Ισχυρότερη σύνδεση με την Πράσινη Συμφωνία μέσω ενσωμάτωσης περιβαλλοντικών κριτηρίων,
- Αυστηρότερη αξιολόγηση επιπτώσεων στον ανταγωνισμό προτείνοντας νέα μεθοδολογία αξιολόγησης βασιζόμενη κυρίως στη βάση του “incentive effect” και της αναλογικότητας των ενισχύσεων
- Μείωση της μεταβατικής περιόδου που αφορά την περίοδο κατά την οποία ένα αεροδρόμιο μπορεί να καταστεί βιώσιμο και να προσαρμόσει το επιχειρηματικό του πλάνο χωρίς συνεχή κρατική στήριξη. Γίνεται εισήγηση η μεταβατική αυτή περίοδος να μειωθεί στα 5 χρόνια ενώ μέχρι σήμερα ήταν 10 χρόνια πλέον της παράτασης που έλαβε την περίοδο του covid που ήταν 13 χρόνια.
- Γενικά αναφέρουμε ότι , η αλλαγή αφορά τη μετάβαση σε ένα νέο, αυστηρότερο καθεστώς για κρατικές ενισχύσεις προς αεροδρόμια και αεροπορικές εταιρείες που υιοθετεί ευρύτερη προσέγγιση ως προς τα οικονομικά πλεονεκτήματα που παρέχονται σε αεροπορικές εταιρείες και αεροδρόμια. Ταυτόχρονα αξίζει να αναφερθεί, ότι η ενίσχυση της ανάλυσης περί στρέβλωσης ανταγωνισμού, η διεύρυνση της αξιολόγησης των επιπτώσεων σε γειτονικές αγορές και η κατάργηση των start-up aid mechanisms που προβλέπονται από το νέο νομικό πλαίσιο, πιθανόν να δημιουργήσουν τον κίνδυνο ορισμένα incentive arrangements, όπως στη περίπτωση της Κύπρου, να εξεταστούν στο μέλλον υπό αυστηρότερο πρίσμα κρατικών ενισχύσεων, ακόμη και όταν προκύπτουν μέσω εμπορικών συμβάσεων και όχι μέσω άμεσης κρατικής χρηματoδότησης
- Επισημαίνεται, παράλληλα ότι παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή έχει ήδη υιοθετήσει το νέο πλαίσιο για τις χερσαίες και πολυτροπικές μεταφορές διευρύνοντας σημαντικά το πεδίο εφαρμογής των κρατικών ενισχύσεων υπέρ βιώσιμων μορφών μεταφοράς, περιλαμβάνοντας σιδηροδρομικές μεταφορές, εσωτερικές πλωτές οδούς και συνδυασμένες μεταφορές αυτό δεν μπορεί να αξιοποιηθεί από την Κύπρο.
Η Κυπριακή πραγματικότητα Δεν έχει αξιοποιηθεί το καθεστώς των Κρατικών Ενισχύσεων από την Κύπρο.
Όμως, αξίζει να τονιστεί και έχει ιδιαίτερη σημασία για την Κυπριακή Δημοκρατία το γεγονός ότι τα υφιστάμενα κίνητρα προσέλκυσης αεροπορικών εταιρειών δεν έχουν στηριχθεί σε εγκεκριμένα καθεστώτα κρατικών ενισχύσεων βάσει των Aviation Guidelines του 2014, αλλά κυρίως σε συμβατικές και εμπορικές ρυθμίσεις στο πλαίσιο της συμφωνίας παραχώρησης με τον διαχειριστή των αεροδρομίων. Το κυπριακό μοντέλο βασίζεται σε μηχανισμούς ανάπτυξης δρομολογίων και κινήτρων που εφαρμόζονται μέσω του concessionaire, γεγονός που μέχρι σήμερα παρείχε μεγαλύτερη ευελιξία σε σχέση με κλασικά κοινοποιημένα σχέδια Κρατικών Ενισχύσεων.
Όμως, η μη αξιοποίηση του καθεστώτος των Κατευθυντήριων Γραμμών 2014 από την Κυπριακή Δημοκρατία ενδεχομένως να αποδυναμώνει την θέση μας για εισηγήσεις επι των τροποποιήσεων των κανονισμών αλλά αυτό δεν πρέπει να μας περιορίζει από του να τοποθετηθούμε επι αυτών σε περίπτωση που επιθυμούμε να αξιοποιήσουμε στο μέλλον τις νέες τροποποιημένες Κατευθυντήριες Γραμμές για την αεροπορία.
Η Κυπριακή ιδιαιτερότητα
Όμως, πίσω από την λογική της «εξυγίανσης» του τομέα, αναδύεται ένα κρίσιμο ερώτημα: μπορούν οι ίδιοι κανόνες να εφαρμόζονται με τον ίδιο τρόπο σε όλες τις χώρες;
Για την Κύπρο, η απάντηση δεν είναι αυτονόητα θετική.
Και εδώ ακριβώς βρίσκεται το πρόβλημα.
Η Κύπρος δεν είναι μια τυπική περίπτωση κράτους μέλους. Είναι ένα νησί στην άκρη της Ευρώπης, χωρίς καμία εναλλακτική πρόσβαση πέραν των αεροπορικών μεταφορών.
Μια σιωπηλή σύγκρουση.
Η νέα ευρωπαϊκή προσέγγιση, και ιδιαίτερα η κατάργηση της ενίσχυσης για νέες διαδρομές, δημιουργεί ένα κρίσιμο ζήτημα:
Τι γίνεται με τα εθνικά σχήματα κινήτρων που δεν εντάσσονται ακριβώς στο “κλασικό” μοντέλο κρατικών ενισχύσεων;
Για την Κύπρο, αυτό δεν είναι θεωρητικό ερώτημα. Είναι πρακτικό:
- θα συνεχίσουν να θεωρούνται συμβατά αυτά τα εργαλεία;
- θα περιοριστεί η δυνατότητα προσέλκυσης νέων πτήσεων;
- θα επηρεαστεί η τουριστική δυναμική της χώρας;
Σε μια οικονομία όπου η αεροπορική συνδεσιμότητα δεν είναι πολυτέλεια αλλά ανάγκη, αυτά τα ερωτήματα έχουν ιδιαίτερο βάρος.
Δεν είναι όλα τα κράτη ίδια.
Οι νέοι κανόνες βασίζονται κυρίως σε έναν δείκτη: τον αριθμό επιβατών. Όμως, η πραγματικότητα είναι πιο σύνθετη.
Ένα μεγάλο αεροδρόμιο σε μια ηπειρωτική χώρα δεν έχει την ίδια σημασία με ένα αεροδρόμιο σε ένα νησί που εξαρτάται πλήρως από αυτό για την οικονομική του ζωή.
Η εφαρμογή οριζόντιων κανόνων χωρίς γεωγραφική διαφοροποίηση ενέχει τον κίνδυνο:
- να δημιουργήσει άνισες συνθήκες
- να περιορίσει χώρες με δομικούς περιορισμούς
- να πλήξει δυσανάλογα την περιφέρεια της Ευρώπης
Η επόμενη μέρα για την Κύπρο
Η συζήτηση δεν πρέπει να περιοριστεί μόνο στο αν οι κανόνες είναι αυστηρότεροι.
Το ουσιαστικό ερώτημα είναι άλλο: Πώς προσαρμόζεται η Κύπρος σε ένα νέο περιβάλλον όπου τα παραδοσιακά εργαλεία περιορίζονται και τα νέα γίνονται πολύ αυστηρά και ακατάλληλα σαν χώρες όπως η Κύπρος;
Αυτό ενδεχομένως να σημαίνει: επαναξιολόγηση των υφιστάμενων κινήτρων για να διασφαλιστεί η συμβατότητα τους με το Ευρωπαϊκό δίκαιο με ταυτόχρονη ενεργό παρέμβαση της Κύπρου στη διαβούλευση, ώστε να ληφθούν υπόψη οι ιδιαιτερότητες της χώρας
Εξάρτηση από αερομεταφορές.
Για την Κύπρο, οι προτεινόμενες αλλαγές, σε περίπτωση προώθησης σχεδίων βάση των νέων κατευθυντήριων Γραμμών, δημιουργούν ιδιαίτερα σοβαρές προκλήσεις λόγω της γεωγραφικής ιδιαιτερότητας και της εξάρτησης της χώρας από τις αερομεταφορές. Σε αντίθεση με άλλα κράτη μέλη που διαθέτουν εκτεταμένα σιδηροδρομικά δίκτυα ή εναλλακτικές χερσαίες συνδέσεις, η Κυπριακή Δημοκρατία εξαρτάται σχεδόν αποκλειστικά από τις αεροπορικές μεταφορές για τουρισμό, επιχειρηματική δραστηριότητα, κοινωνική συνοχή και συνδεσιμότητα με την υπόλοιπη Ευρωπαϊκή Ένωση.
Κατάργηση των start up aid.
Παρά το γεγονός ότι η Κύπρος μέχρι σήμερα δεν έχει χρησιμοποιήσει το πλαίσιο των Κανονισμών του 2014 η κατάργηση των start-up aid ενδέχεται να επηρεάσει αρνητικά την ανάπτυξη νέων αεροπορικών συνδέσεων προς την Κύπρο, ιδιαίτερα κατά τους χειμερινούς μήνες ή προς δευτερεύουσες ευρωπαϊκές αγορές. Η Κύπρος χρησιμοποιεί εδώ και χρόνια μηχανισμούς κινήτρων για την προσέλκυση αεροπορικών εταιρειών χαμηλού κόστους και την ενίσχυση της τουριστικής συνδεσιμότητας. Εάν οι μηχανισμοί αυτοί θεωρηθούν για κάποιο λόγο ασύμβατοι με το νέο πλαίσιο, ενδέχεται να περιοριστεί σημαντικά η δυνατότητα του κράτους να στηρίζει τη διαφοροποίηση και επέκταση του τουριστικού προϊόντος.
Αυστηρότεροι Κανόνες λειτουργικών ενισχύσεων.
Επιπλέον, οι αυστηρότεροι κανόνες λειτουργικών ενισχύσεων ενδέχεται να επηρεάσουν έμμεσα και τη βιωσιμότητα μικρότερων περιφερειακών αεροδρομίων ή Υπηρεσιών Γενικού Οικονομικού Συμφέροντος (ΥΓΟΣ). Αν και τα αεροδρόμια Λάρνακας και Πάφου δεν εμπίπτουν απαραίτητα στα όρια μικρών περιφερειακών αεροδρομίων, η Κύπρος αντιμετωπίζει μόνιμα διαρθρωτικά μειονεκτήματα λόγω εποχικότητας και περιορισμένου εσωτερικού πληθυσμού.
Πράσινα Κριτήρια.
Παράλληλα, η στροφή της Επιτροπής προς πράσινα κριτήρια μπορεί να δημιουργήσει πρόσθετες υποχρεώσεις για επενδύσεις σε βιώσιμα καύσιμα αεροπορίας, πράσινες υποδομές και περιβαλλοντικές αναβαθμίσεις αεροδρομίων. Αν και οι στόχοι αυτοί είναι θεμιτοί, η εφαρμογή τους συνεπάγεται αυξημένο κόστος για μικρές νησιωτικές οικονομίες με περιορισμένες οικονομίες κλίμακας.
Ειδικές Πρόνοιες για νησιώτικα κράτη μέλη.
Για την Κύπρο, η εξέλιξη αυτή ενδέχεται να έχει ουσιαστικές συνέπειες στη δυνατότητα διατήρησης εργαλείων αεροπορικής συνδεσιμότητας, ιδιαίτερα σε σχέση με εποχικά δρομολόγια, νέες αγορές και κίνητρα χειμερινής τουριστικής κίνησης. Ως εκ τούτου, η Κυπριακή Δημοκρατία θα πρέπει να επιδιώξει ρητές διευκρινίσεις ή ειδικές πρόνοιες για νησιωτικά κράτη μέλη, ώστε να διασφαλιστεί ότι εμπορικά incentive schemes που εφαρμόζονται υπό συνθήκες αγοράς και στο πλαίσιο συμβάσεων παραχώρησης δεν θα εξομοιωθούν αυτομάτως με απαγορευμένες κρατικές ενισχύσεις.
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ
Στρατηγικά η Κύπρος μπορεί να προωθήσει στα πλαίσια και των Κανόνων των Κρατικών Ενισχύσεων ισχυρές θέσεις και εισηγήσεις ως πιο κάτω:
- Αρχή του Φορέα της Οικονομίας της Αγοράς – (ΦΟΑ)
Να υποστηρίξει ότι τα υφιστάμενα κίνητρα των αεροδρομίων λειτουργούν με εμπορική λογική και αναμένονται ανταποδοτικά οφέλη για τον διαχειριστή αεροδρομίων και την οικονομία
- Concession-Based Flexibility
Να επιδιώξει σαφή αναγνώριση ότι τα concession agreements με ιδιώτες operators δεν πρέπει να τεκμαίρονται αυτομάτως ως κρατικοί πόροι (“State resources”). Αυτό είναι νομικά πολύ σημαντικό για την Κύπρο. Αυτό μπορεί να αποτελέσει ίσως το πιο κρίσιμο κυπριακό επιχείρημα στη διαβούλευση.
- Εξαίρεση λόγω νησιώτικης συνδεσιμότητας και απουσίας άλλων μέσων μεταφοράς
Να ζητήσει ειδική εξαίρεση για νησιωτικά κράτη στη βάση του άρθρου 174 της ΣΛΕΕ περί εδαφικής συνοχής και των μόνιμων γεωγραφικών μειονεκτημάτων, τονίζοντας ταυτόχρονα, ότι δεν υπάρχουν εναλλακτικά μέσα μεταφοράς όπως ισχύει σε μεγάλο βαθμό από πολλές Ευρωπαϊκές χώρες. Μπορεί να στηριχθεί επίσης στο ότι η συνδεσιμότητα σε ένα νησί δεν συμβάλλει μόνο στην οικονομική δραστηριότητα αλλά αποτελεί ουσιώδη προϋπόθεση οικονομικής και κοινωνικής συνοχής.
- Συνέχιση των start up aid schemes
Θα πρέπει να επιδιωχθεί η διατήρηση ή έστω η περιορισμένη συνέχιση των start-up aid schemes για νησιωτικές και απομακρυσμένες περιοχές. Η πλήρης κατάργηση τέτοιων ενισχύσεων ενδέχεται να οδηγήσει σε μείωση της συνδεσιμότητας, αύξηση τιμών εισιτηρίων και περαιτέρω συγκέντρωση της αγοράς σε λίγους μεγάλους αερομεταφορείς.
- Μεγαλύτερη ευελιξία στα όρια λειτουργικών ενισχύσεων για κράτη μέλη χωρίς εναλλακτικά μέσα μεταφοράς.
Η εφαρμογή ενιαίων ποσοτικών κριτηρίων για όλα τα κράτη μέλη αγνοεί τις αντικειμενικές διαφοροποιήσεις μεταξύ ηπειρωτικών και νησιωτικών οικονομιών.
- Να υποστηριχθεί ειδική εξαίρεση/simplified compatibility assessment για επενδύσεις πράσινης μετάβασης σε αεροδρόμια μικρών νησιωτικών κρατών.
Οι επενδύσεις αυτές δεν θα πρέπει να αντιμετωπίζονται αποκλειστικά υπό το πρίσμα του ανταγωνισμού αλλά και υπό το πρίσμα της στρατηγικής αυτονομίας και της πράσινης μετάβασης της Ένωσης.
- Να υποστηριχθεί η διατήρηση της δυνατότητας χρήσης ΥΓΟΣ σχεδίων για τη διασφάλιση βασικής αεροπορικής συνδεσιμότητας.
Η προσέγγιση αυτή θα μπορούσε να λειτουργήσει ως εναλλακτικός μηχανισμός συμβατότητας σε περιπτώσεις όπου οι παραδοσιακές λειτουργικές ενισχύσεις δεν θα επιτρέπονται πλέον.
- Να οικοδομήσει συμμαχίες
Να συστρατευτεί με άλλα νησιωτικά και περιφερειακά κράτη μέλη όπως η Μάλτα, η Ελλάδα, η Πορτογαλία και η Ιρλανδία, ώστε να προωθηθεί κοινή θέση στο Συμβούλιο και κατά τη δημόσια διαβούλευση της Επιτροπής.
ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
Συμπερασματικά, το νέο ευρωπαϊκό πλαίσιο κρατικών ενισχύσεων στις μεταφορές σηματοδοτεί σημαντική μεταβολή φιλοσοφίας: από τη στήριξη περιφερειακής συνδεσιμότητας προς ένα μοντέλο αυστηρότερου ελέγχου και περιβαλλοντικής αιρεσιμότητας. Για την Κύπρο, η εξέλιξη αυτή δημιουργεί ουσιαστικούς κινδύνους για τη συνδεσιμότητα, τον τουρισμό και την οικονομική ανταγωνιστικότητα. Η έγκαιρη και τεκμηριωμένη παρέμβαση της Κυπριακής Δημοκρατίας στη διαβούλευση της Επιτροπής είναι κρίσιμη, ώστε να διασφαλιστεί ότι οι ιδιαιτερότητες των νησιωτικών κρατών θα ληφθούν επαρκώς υπόψη στο τελικό κανονιστικό πλαίσιο.
Αυτό είναι ιδιαίτερα κρίσιμο διότι η Επιτροπή στο νέο πλαίσιο των Κανόνων φαίνεται να κινείται προς πολύ αυστηρότερη αντιμετώπιση ακόμη και έμμεσων πλεονεκτημάτων προς αεροπορικές εταιρείες, ειδικά όταν αυτά συνδέονται με κίνητρα για ανάπτυξη δρομολογίων ή διαφοροποιημένες χρεώσεις.
Άρα, για την Κύπρο, ο κίνδυνος δεν είναι μόνο η απώλεια «κλασικών» κρατικών ενισχύσεων μέσα από το νέο πλαίσιο. Ο πραγματικός κίνδυνος είναι ότι το νέοι Κανονισμοί ενδεχομένως να επηρεάσουν ακόμα και το υφιστάμενο καθεστώς. Άρα, οι ενέργειες για στήριξη και προστασία της συνδεσιμότητας της Κύπρου δεν πρέπει να εστιάζονται μόνο για το πως θα διαμορφωθούν και θα καταλήξουν οι νέοι κανόνες των Κρατικών Ενισχύσεων αλλά και πως θα προστατευθεί, στα πλαίσια συμβατότητας, τόσο το υφιστάμενο σχέδιο κινήτρων που εφαρμόζεται στη Κύπρο όσο και η παροχή πλεονεκτημάτων όπως: Μηχανισμούς υποστήριξης διαδρομών Υποστηρικτικές διευθετήσεις για marketing Διαφοροποιημένα αερολιμενικά τέλη και Προγράμματα ανάπτυξης της κυκλοφορίας.
Αυτό αποκτά ιδιαίτερη σημασία λόγω του ειδικού μοντέλου της Κύπρου, όπου τα αεροδρόμια λειτουργούν μέσω concession agreement με ιδιώτη διαχειριστή, αλλά υπό ισχυρή κρατική εποπτεία και στρατηγικό έλεγχο.
*Έφορος Ελέγχου Κρατικών Ενισχύσεων
